政府政策过程研究:一个跨学科探析

2019-11-24 00:54栏目:文史百科

政策过程研究是西方政治科学和公共管理领域的重要分支。当西方学术界基于西方工业背景提出了比较成熟的政策过程研究框架,而政策过程研究近10年才在中国得到蓬勃发展。过去的研究是在公共管理学、政治学、社会学和工商管理学等学科领域分开进行,主要基于本学科的知识背景和研究方法探讨与政策过程相关的理论和实践问题。由于上述学科没有就共同的研究主题进行综合和归纳,我们无法得知我国政策过程研究的全貌,也无法在探讨共同研究话题的过程中取长补短。

政策过程研究是西方政治科学和公共管理领域的重要分支。当西方学术界基于西方工业背景提出了比较成熟的政策过程研究框架,而政策过程研究近10年才在中国得到蓬勃发展。过去的研究是在公共管理学、政治学、社会学和工商管理学等学科领域分开进行,主要基于本学科的知识背景和研究方法探讨与政策过程相关的理论和实践问题。由于上述学科没有就共同的研究主题进行综合和归纳,我们无法得知我国政策过程研究的全貌,也无法在探讨共同研究话题的过程中取长补短。本文以管理学科为探索对象,拟对2008-2012年国内公共管理和工商管理两个学科主流期刊的政策过程研究文献进行综述,旨在了解管理学科领域探讨政策过程的主要话题和内容,并在合理地借鉴与吸纳这些成果的基础上,整合公共管理学和工商管理学领域之间的研究视角,以及提出未来的研究方向。

一、中国政策过程研究基本数据

本文选择公共管理学和工商管理学领域的权威期刊,包括《公共管理学报》、《中国行政管理》、《公共行政评论》、《公共管理评论》、《管理世界》、《中国软科学》、《南开管理评论》、《科研管理》。考虑到CSSCI来源期刊具有学术水准的权威性和学科报道的前沿性,本文选择的期刊也是符合CSSCI划分的权威标准。

在对所选期刊进行文献搜索时,本文选定了中国期刊全文数据库为主要的数据库,时间范围界定为2008-2012年,限定“来源”为本文所选期刊名称,最终获得该期刊2008-2012年所有文章(检索时间截止到2012年5月)。有些期刊仅对题名取关键词无法搜索出全面的结果。为了避免仅用题名关键词检索带来的遗漏,本文也对文章自身取关键词,在上述检索结果中取“政策”为关键词再次进行文献检索。在对以上638篇文献的初步筛选过程中,本文删除了56篇非学术类的文章和重复发表文章。在对每篇文献的关键词、摘要和正文进行阅读之后,分别从公共管理学科期刊和工商管理学学科期刊上识别了紧密围绕“中国政策过程”主题展开研究的66篇文献和38篇文献。本文即以该104篇文章作为分析对象,探析管理学领域中关于转型期中国政策过程研究的特征。表1归纳了本文对政策过程研究的文献搜索结果统计。

二、政策过程研究现状:主要话题和研究内容

图片 1

图1 公共管理学和工商管理学领域政策过程研究的梳理

图1总结了公共管理学、工商管理学领域关于政策过程研究的结果。文献梳理分析的结果发现,在对中国政策过程的研究中,公共管理学科主要围绕“政策过程应该是什么?政府为什么和怎么样进行政策制定?”等研究问题展开;而工商管理学主要回答了“企业怎么样参与或影响政策过程?政策过程如何影响产业、企业的发展?”的研究问题。

政策过程的公共管理学研究

1.政策议程研究

探讨政策议程环节可以了解政府为什么出台一系列的政策以及过程中出现的参与者、产生的知识和信息。从概念、分类、功能到成型的分析框架,学者们在探讨政策议程时做出了很多努力。虽然学界对于政策议程的概念和分类还没有统一定义,但是在分析框架方面,多源流分析框架、政策议程“三阶段论”、触发机制已经成为了研究政策议程形成或创建时广被采用的理论范式。

政策议程研究领域代表性的话题是讨论政策议程的参与机制,包括参与者类型、参与模式。本文研究发现,在强人政治的色彩已慢慢褪去的转型期背景下,专家、传媒、利益群体和人民大众在中国议程设置过程中发挥的影响力越来越大。因此,越来越多的研究关注政策议程创建活动中的参与者类型。例如,有文献以电话初装费政策调整和取消案例,探究了传媒如何参与和促进该政策议程,以及充当公众意见形成的平台;也有文献系统地研究了历时多年的怒江事件,侧面剖析了中国公共政策制定过程中议程设置模式从“权力精英主导”向“多方利益群体参与”的变迁过程。在政策议程参与模式方面,国内学者王绍光早期从民众参与程度和议程提出者的身份这两个维度,将中国改革变迁中的议程设置模式分为六种类型。其后,有学者从理论上讨论了政策议程环节中国社会政策变迁的属性与专家参与模式之间的机理关系,界定了四种专家参与的模式。

2.政策制定、决策研究

公共管理学科研究者在探讨政策制定与决策环节时,主要围绕政策制定、决策过程的影响因素、行动者和概念模型展开。

首先,在影响因素方面,网络公共舆论、政策制定成本、政策信息,以及其影响政策制定的机理被广泛讨论。

其次,研究者对我国政策过程中的政策制定者和参与者进行了探讨。这些研究一是从水平角度观察政策的决策主体和影响政策制定的相关群体在政策制定过程中的表现和作用。这一类研究非常盛行。其中,在这些研究中,政府被当做一个政策制定主体对待,而大众传媒、专家、思想库、国际组织、行业组织等利益相关者群体在政策制定中的行为方式和产生的影响则被学者广泛讨论;二是从纵向角度剖析不同层级的政府在政策制定过程中的政策学习和互动行为。例如,有研究者以“十一五”期间节能目标责任考核政策为研究对象,认为具有地方政策创新和自上而下政策复制相结合的特点。

再次,我国政策制定与决策过程的概念模型的构建是文献研究的另一个重点。有学者归纳了美国基于心理层面展开的公共政策制定研究成果,并认为这些理论视角与概念模型可以为我国政策制定过程研究的未来发展方向提供启示;也有研究直接采用西方成熟的政策过程理论来解释国内政策过程的逻辑;还有学者从政策决策者认知角度,以理性概念为切入点,对各种成熟的政策制定模型进行分类和归纳。基于我国政策制定过程的实践,研究者认为,当越来越多的群体参与到政策制定过程时,政策过程不单是从政策议程、政策决策到政策执行的简单位移,更是政策参与群体如何进行利益表达、协调利益冲突最终达到利益平衡与和谐的过程。因此,面向利益分析的政策过程研究也是必要的。

3.政策执行、评估研究

公共管理学科研究者在探讨政策执行环节时,主要围绕影响政策执行过程的执行主体、影响因素和执行模式展开。

首先,在讨论执行主体时,政策执行者主要涉及从中央到地方的各级政府,研究者主要探讨政府在政策执行过程中的表现。后续研究关心一线执行人员在政府执行过程的能动性,例如,街头官僚与村干部。韩志明、翁士洪分别探讨了处于政策执行的终端环节的街头官僚在政策执行过程中的行动性质和行动逻辑。而刘娟、陆继霞和叶敬忠则深入微观社区情境对作为政策目标群体的相关村民进行了访谈,探讨在政策执行过程中的农村社区中村干部如何分配和利用社会保障资源的过程。其次,在探讨政策执行的影响因素时,研究者分析了政治制度、权力关系、规则、执行主体素质等结构因素对政策执行的影响。例如,有的研究者对中国核电产业技术路线选择进行了案例研究,认为中国政府既是“政策制定者同时就是政策执行者”的特征,带来了“政策执行软约束”的问题。有的研究者认为政策执行效果很大程度上取决于执行主体的素质,如果政策主体表现出服务意识淡薄、自利动机较强或工作技能不高,则政策执行不力。

最后,在讨论政策执行模式时,研究者通过关注“政策执行偏差”现象,分析政策决策者与政策执行者之间的关系,探讨政策执行模式问题。吴木銮认为,中国政策执行基本形成了“自上而下”模式、“自下而上”模式和二者的整合模式。其他学者通过对我国政策执行过程进行案例研究,认为我国政策执行模式具有“压力型体制”、“职责同构”、“官员晋升的政治锦标赛”、“选择性执行模式”、“诱导性体制”等特点。

较于政策执行研究,国内政策评估研究处于起步阶段。政策评估的一个重要作用在于,将政策执行过程的结果和结果产生的影响反馈给下一阶段的政策制定过程。其中,采用什么方法进行政策评估研究是学者们思考的主要话题之一。在研究方法层面,国内政策评估研究多为定性分析和评论,也没有一个客观的标准作为政策评估的参照。在最新研究中,有学者将定性与定量相结合来评估土地流转制度背景下的新型农村社会养老保险政策。

政策过程的工商管理学研究

1.企业政治行为

在政策制定过程中存在着一系列的供方和需求方(企业、其他利益相关者)。作为政策供给方,政府出台政策的过程是对资源再分配和利益再分配的过程。因此,需求方需要通过某种策略与供方建立信任关系,从而有助于自身在政策制定过程中获益。在产业经济发展中,政策过程对产业、企业的存在和发展影响非常重大,这也是企业积极参与、影响政策过程的主要动因。我们将企业这类行动者发出的任何试图影响政府或政策过程的复杂行为称之为“企业政治行为”(CPA,Corporate Political Activity)。

首先,企业政治行为研究回答了影响企业参与政府政策制定过程的因素和能力是什么。经研究发现,制度层面(政治家任期、意识形态、政治竞争、政府规制)、行业层面(行业集中度、国际竞争、经济机遇)和企业层面(所有制类型、企业规模、企业经营战略、高管特征、企业资源)的因素都可能影响着企业政治行为的途径选择、参与层次和策略类型,也就带来了政府或政策过程中企业政治行为的多样性和复杂性。在我国情境下,有研究者发现行业层面的影响因素主要包括行业管制程度、企业间合作程度,企业层面的影响因素包括企业规模、闲散资产和多元化水平,这些对企业的政治策略有显著影响。而且,我国企业影响政府政策制定的三种主要途径包括企业的参政议政、基于关系的游说和各种公益性捐款。因所有制不同,我国国有企业与民营企业的政治战略选择模式和机理也不同。

企业政治行为研究回答的第二个问题是,如何解读政府政策的制定过程。当研究者观察到,转型经济背景下中国企业在动态环境中的政治行为表现出显著的阶段差异性及动态性时,事项管理理论及模型被用来探讨企业政治行为过程。由于事项管理是强调动态性及行为次序的过程研究,因此,学者通过事项管理模型,以集中识别企业外部环境中发挥作用的所有力量,以及它们塑造企业环境的行为过程。通过事项管理,研究者可以进一步细化政策过程的事项,以及追踪政策过程中影响企业政治行为的相关因素变化,关注企业政治行为及策略的纵向发展。

企业政治行为研究回答的第三个问题是,企业实施政治行为产生了什么结果。企业实施政治行为,是为获取包括税收优惠、政府补助、银行贷款、降低行业门槛、进入科技园等类型在内的政策优惠和政策利润。因此,除了探讨影响政策制定、决策过程中的前因变量和动态过程,研究者最终要回答,企业政治行为到底对公共政策结果产生了什么影响,对企业自身的绩效产生了什么影响。研究者考察了政治联系以及制度环境差异对民营企业获取银行贷款的影响,研究结果表明与政府建立了政治联系的民营企业可能获取更多的银行贷款,而且政治联系有助于企业在制度环境较差的地区获取更多贷款;有研究表明民营企业的政治关联对企业处于财务困境时获取政府补助有显著影响,但对国有企业作用不显著;还有研究综合考察了政治关联与多元化对公司绩效的共同影响,认为具有政治关联企业的多元化比无政治关联企业更可能促进企业短期经营状况的改善,但是有政治关联企业的非相关多元化负向影响企业的未来绩效。

三、基本结论

基于上文综述发现,我国公共管理学科既有围绕某一个或几个政策过程环节展开探讨,也有对整个政策过程提出新的解释框架。阶段式探索是早期政策科学者提出的理解政策过程的方法之一,认为政策过程是从政策问题提上议程、方案制定和决策、执行和评估直至政策修正或终结的各阶段的综合。后期研究者基于不同的政策情境或研究视角,认为政策过程不是一个简单的线性过程,在行动情境和行动者作用下可能是各阶段的复杂循环,甚至在某一个政策环节中可能嵌套其他环节的内容。工商管理学则是从盈利性组织角度采用实证研究探讨公共政策和政策过程,体现为三个方面的内容:第一,探讨影响企业参与政府政策制定过程的影响因素与能力;第二,探讨如何解读政府政策制定的过程;第三,探讨企业的政治行为与企业绩效的关系。

在分析两个领域研究成果的基础上,本文认为,对于政策过程研究话题,当前公共管理学科和工商管理学科展开的研究存在各自的特点。就公共管理学科而言,政策过程研究多为宏观地剖析大型政策的议程、制定、执行或评估过程,表现为对“情境转换”和“过程变迁”的案例分析;就工商管理学科而言,政策过程研究是从微观层面切入,清晰地梳理了参与政府政策过程的企业政治行为的前因变量、策略类型和可能产生的结果。总体而言,公共管理学科和工商管理学科越来越多地关注政策过程的行动情境和行动者。

四、未来研究方向:整合两个学科的组织行为视角

从组织行为视角看,无论何种组织形式,其组织行为是组织要素(个体、群体和组织总体;目标、资源、价值观、战略)与外部环境因素相互作用产生的组织整体的行为。在政府政策过程研究中,行动情境和行动者作为构成政策过程的重要元素,最终回答行动情境下行动者在外生变量影响下的相互作用及其产生的结果对行动者的反作用。现有的研究很少从组织行为视角梳理政策制定过程及其对政策质量与实施效果的影响。为此,本文整合两个学科研究的特点,尝试从组织行为视角提出一些研究话题,作为架通公共管理学科和工商管理学科政策过程研究的桥梁。

组织行为视角的宏观层面:政策过程中组织间互动行为

由于我国正处于计划经济体制向市场经济体制转型的特殊时期,政府政策制定面临来自组织、市场和技术不确定性的压力。而且,由于政府行为、政治体制和政策带来的不确定性,政策制定过程本身也会成为不确定性的新来源。为了降低来自各方的不确定性,未来政府政策过程,特别是面向战略性新兴产业的政策过程,主要是政府与各方组织互动的过程,这一互动机制影响政府政策的质量、效果与效率。未来政策过程研究可以从以下两个方面探讨组织间互动行为。

首先,未来政策过程研究可从组织行为视角探讨不同层级政府组织间的互动行为。由于中国转型经济以及中国政治制度体制的特殊性,地方政府在各项政策制定和执行过程中,特别是地方经济政策的制定和执行中起到了举足轻重的作用。尤其面对发展战略性新兴产业的高度不确定性,各级地方政府在产业发展过程中具有一定的企业性质,地方企业和地方政府之间存在整合行为,这些都会给政府政策过程带来新的特征。在以往的研究中,无论中央政府、地方政府还是政府内不同部门,研究者总会把它们作为一个政策制定和执行的主体看待,忽略了其在目标、资源与战略等方面的复杂性。实际上,在政策制定过程中,不同的利益诉求使得中央政府和地方政府有着不同的行为机制,发挥着不同的作用;不同的资源基础和发展目标,也使得各个地方政府之间的利益诉求和行为机制存在差异。因此,未来政策过程研究中,管理学科可围绕这些新特征进行探讨,通过组织行为视角分析政策制定过程中的中央—地方政府利益表达和互动机制、地方—地方政府的利益表达和互动机制,进一步丰富我国政策过程研究的理论。

其次,未来政策过程研究为我们提供了一个将公共管理学领域的政策学习、政策网络理论与工商管理学领域的企业政治行为、非市场战略理论整合研究的可能性。在探讨企业—政府关系时,工商管理学科考虑的是企业作为主动方对政府政策过程发出的一系列行为,却没有深入分析政府对于企业行动的回应行为,对二者之间的互动性缺乏考虑。基于公共管理学科的政策网络和政策学习理论,各个组织基于权威、资金、合法性、信息、人员、技术设备等资源依赖关系,结合成一种联盟或利益共同体,而政府部门与其他社会组织之间的互动关系促进了政策网络的形成,每个参与到政策网络中的利益体都拥有包括技术、资金在内的有价值资源,而各利益体之间必然存在资源依赖关系。在政策过程中,政府既要承担起领导、协调的关键角色,又要重视与其他利益团体构建好合作和交流的机制。对于企业而言,产业政策(尤其是战略性新兴产业政策)制定过程是在政府与企业的互动学习中逐步推进的,这一互动机制影响政府政策的质量、效果与效率。政策网络视角和政策学习理论为产业政策决策中的政企互动机制研究提供了概念基础,未来研究将互动组织、互动规则和互动过程等三个要素组成的政企互动模式作为政企互动机制的核心概念,探讨政府在政策过程中对企业政治行为的回应行为机制,进一步丰富企业政治行为研究的理论。

组织行为视角的微观层面:政策过程特殊参与者

如某些西方研究者提到的,“制定和执行政策最基本的一点是,政策的大部分决策是由个体做出,而不是机制”。因此,除了强调政策设计,政策过程中的个体和群体行为值得研究,特别是一些特殊的参与者。经研究发现,公共管理学领域已经对政策过程中的几类特殊参与者展开了研究:一是科学家,广泛参与议程设置环节和政策制定环节。研究者们从宏观层面上对政策决策过程中“科学—政府”二元结构进行总体考察,同时在微观层面上对科学家的知识运用机理和影响因素进行了详细研究;二是街头官僚,是政策执行的终端环节。研究者分析了街头官僚作为基层政策过程参与者所拥有的自由裁量权,所具备的政策制定能力和街头官僚的行动逻辑;三是“具有某种否决权的参与者”,促使决策者放弃或改变议题决定;四是企业,通过实施政治行为参与和影响政府政策制定过程。研究者分析了企业参与政策过程的影响因素、能力、过程和结果。在我国政府政策过程中,这些特殊的参与者将继续发挥重要作用,值得研究者们继续关注。

除了关注以上四类参与者,在未来探讨政策过程的研究中,我们还可关注一类具体的政策行动者——政府官员,作为政策创业者角色的出现。无论公共管理学科领域还是工商管理学科领域,我国现有政策过程研究的文献中都将政府作为笼统的变量进行讨论。但研究中国战略性新兴产业政策制定过程时,需要考虑“政府”内的不同层次、不同部门和参与人员的特征。就政府官员而言,其劳动力市场可能影响政策创业者的出现,进而影响政策创新在地方政府间的扩散。政府官员的政策制定行为很大程度上与其职业路线有关,正如某些官员可能从其职业的角度考虑,优先创新和发展某些政策;而有些政府官员在政策制定过程中没有发挥作用,尤其是在政策执行方面。在探讨战略性新兴产业政策制定过程时,后续研究者可考察政府内部政策咨询系统中的不同类型政策工作者的行为和态度,以及他们对发现政策相关的工作、政策工具的认知等方面存在差异性。这些加上中国政府推动经济发展的行为以及中国人际间不同于西方的“关系”等特性,将展现一种与西方国家有显著差异的研究情境。

田志龙,华中科技大学管理学院教授,博士生导师;田博文,华中科技大学管理学院博士研究生;樊建峰,五邑大学经济管理学院讲师,博士 。

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